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Conclusões da reunião da Comissão de Auditoria de 20 de Outubro de 2012

A Comissão de Auditoria da Iniciativa para uma Auditoria Cidadã à Dívida Pública (IAC) reunida em 20 de Outubro de 2012 decidiu convocar um Encontro Nacional da IAC para Janeiro de 2013, em Lisboa, destinado a: proceder ao balanço do primeiro ano de atividade da IAC; discutir os resultados obtidos até ao momento; reforçar o envolvimento cívico no processo de auditoria e a sua organização; estabelecer orientações para o futuro.

A Comissão de Auditoria procedeu também, nesta reunião, a uma avaliação das aprendizagens resultantes da atividade da IAC.

A auditoria cidadã tem vindo a revelar-se um exercício difícil, uma tarefa complexa para um movimento de cidadãos e cidadãs voluntários, sem meios financeiros e difícil acesso à informação. Mesmo assim, o seu contributo foi significativo para o debate público do problema da dívida. Queremos dinamizar o trabalho da auditoria incentivando a participação de todos os que se têm manifestado disponíveis a contribuir.

Passado quase um ano da Convenção de Lisboa, a Comissão de Auditoria procedeu a um balanço dos principais ensinamentos e explicitou alguns pontos da resolução aprovada na Convenção.

Entre o que aprendemos neste primeiro ano de trabalho, destacamos:

1.      A Auditoria não pode ser uma verificação exaustiva das contas públicas

O crescimento da dívida pública ao longo da década de 2000 resulta não de uma, mas de um encadeamento de causas. De entre essas causas destacam-se: a) o insuficiente crescimento económico registado em toda a década de 2000; b) o agravamento do défice atribuível à recessão internacional iniciada em 2008; c) a transferência de recursos públicos para o sector privado nomeadamente através das concessões e PPP, capitalização da banca e assunção de perdas fraudulentas do BPN e BPP; d) os privilégios fiscais concedidos sob a forma de isenções e perdões fiscais diversos, nomeadamente a fundações, SGPS, transferências para off-shores, empresas sediadas em off-shores; e) a tolerância à fuga de capitais e à evasão e fraude fiscal e a inoperância face à economia paralela; f) o investimento público não reprodutivo, designadamente em obras rodoviárias de duvidosa utilidade.

A partir de 2011, a austeridade inscrita no memorando junta-se a estes fatores como elemento de pressão negativa sobre o défice e a dívida públicas.

A auditoria deve ajudar a compreender as causas do endividamento público. Deve ajudar a distinguir “boa” de “má” despesa pública. Mas a auditoria não pode ser, ou prometer ser, uma verificação parcela a parcela das despesas e receitas públicas. Isso representaria uma tarefa de complexidade inimaginável.

A auditoria deve no entanto dar atenção a casos particularmente ilustrativos do contributo da “má” despesa pública para o endividamento. Particularmente salientes são os casos BPN, as PPP e a capitalização da banca com fundos emprestados ao abrigo do Memorando. 

A auditoria deve ainda procurar esclarecer as condições contratuais associadas às várias formas de financiamento e a sua (i)legalidade. O caso mais saliente é do grande empréstimo da troika. Este empréstimo, a que estão associadas condições cujas consequências desastrosas para o país são agora manifestas, foi celebrado sem qualquer intervenção ou consulta da Assembleia da República. Independentemente de questões de legitimidade associadas à condicionalidade associada ao contrato, não haverá problemas de legalidade num contrato celebrado nestas circunstâncias? Não existiram problemas de legalidade nas cláusulas de outros contratos de dívida?  

2.      A ilegitimidade não pode ser pensada em termos de “parcelas”

A questão da legitimidade ou ilegitimidade da dívida, da sua legalidade ou ilegalidade constituíram-se desde a Convenção de Lisboa como questões centrais do processo de auditoria. Estas questões continuam a ser fundamentais. No entanto, a sua formulação em termos de determinação da parte da dívida que não deve ser paga por ser ilegítima ou ilegal e de outra parte que o deve ser por ser legítima e legal suscita problemas que carecem de discussão.

A auditoria cidadã à dívida, deve contribuir para a identificação das causas e responsabilidades políticas da dívida. No entanto, dificilmente permitirá identificar e delimitar “partes” da dívida legítimas e “partes” ilegítimas. O motivo é simples: independentemente das opções erradas e eventualmente ilegais ou ilegítimas que possam ter estado na origem dos défices que implicaram a contração de dívida adicional (como as parcerias público-privadas ruinosas ou os casos do BPN ou dos submarinos), a dívida em si mesma não foi contraída de forma consignada e diretamente ligada a essas despesas, mas sim como parte de um ‘bolo’ que foi colmatando défices sucessivos.

Haverá, eventualmente, exemplos de dívida ilegal (por vício contratual), bem como alguns outros de dívida que será ilegítima em virtude da natureza agiota dos termos financeiros que lhe estão associados. Todos esses casos serão, naturalmente, candidatos prioritários ao cancelamento.

No entanto, para além destas situações há uma questão de legitimidade mais geral que não se prende com os casos de ilegalidade ou ilegitimidade acima referidos: quando o serviço da dívida é feito em desrespeito e rutura com compromissos do Estado em relação aos cidadãos e cidadãs, designadamente pensionistas e desempregados, e em violação clara da preservação da dignidade e de direitos humanos consignados no direito internacional e na Constituição da República, a prioridade atribuída aos compromissos contraídos junto dos credores financeiros é ilegítima.

Se perguntarmos “quem é que ainda não fez sacrifícios?” a resposta é óbvia: os credores. E, no entanto, os credores emprestaram porque emprestar é a natureza do seu negócio, contraíram um risco de que são remunerados pelo juro. Por que razão, em circunstâncias extraordinárias, são os únicos poupados?

Dar prioridade absoluta aos interesses dos credores relativamente aos interesses e direitos de todos os portugueses é ilegítimo.

O cancelamento ou reestruturação terá de abarcar uma parte substancial da dívida. Aqui, importará ter em conta que nem todos os credores são iguais. Por razões sociais e mesmo económicas, a prioridade no ressarcimento deverá ser atribuída a pequenos credores, como os detentores de certificados de aforro e a outros fundos com objetivos sociais, como a Segurança Social. Só depois, devem ser considerados os interesses dos credores oficiais (fundos da EU, BCE e FMI) e os grandes credores privados (banca e fundos de investimento). Em todo o caso, o critério fundamental tem de ser a prioridade à salvaguarda das condições de sobrevivência da sociedade portuguesa – o ressarcimento dos credores terá de vir depois e apenas na medida em que não ponha em causa o objetivo anterior.

3.      A austeridade não resolve nenhum problema

Ao longo do primeiro ano de atividade da IAC os acontecimentos confirmaram uma das principais conclusões constantes da Resolução aprovada na Convenção de Lisboa, a 17 de Dezembro de 2012.No preâmbulo dessa Resolução podia ler-se: “A austeridade, o nome dado a todos os cortes e confiscos, não resolve nenhum problema, nem sequer os da dívida e do défice público. Pelo contrário: conduz ao declínio económico, à regressão social, e depois disso à bancarrota”.

De facto, apesar de todos os cortes e confiscos o Governo falhou na meta do défice de 2012 – em vez de 4,5% do PIB, o défice estimado pelo próprio governo para 2012 (sem receitas extraordinárias é de 6%). Para acomodar este fracasso, as metas do défice foram “revistas em alta”.

Entretanto a dívida pública não parou de crescer. Antes do memorando, num só ano (do primeiro trimestre de 2010, ao mesmo trimestre de 2011) a dívida aumentou 20,7 mil milhões de euro. Depois do memorando, também num só ano (do primeiro trimestre de 2011, ao mesmo trimestre de 2012) aumentou ainda mais: 26,6 mil milhões de euros.

Por este caminho a dívida continuará a aumentar no futuro. No memorando da troika previa-se que passasse de 106,4% do PIB, em 2011, para 115,3%, em 2013. Posteriormente, a troika “reviu em alta” a estimativa inicial e na “quarta revisão da primavera” passou a prever que a dívida atinja, em 2013, os 118,6% do PIB. Na quinta revisão a previsão para 2013 passou já para 123,7% do PIB (ver gráfico 1)[1]

Gráfico 1

De “revisão em alta” em “revisão em alta” a realidade vai fazendo explodir metas do memorando. A resposta tem sido mais austeridade.

Ao mesmo tempo as falências de empresas aumentaram, o desemprego disparou, a quebra dos salários nominais e reais acentuou-se, a emigração, sobretudo dos mais jovens, regressou em força, o acesso aos bens e serviços públicos tornou-se mais caro e difícil. Em suma, Portugal empobreceu.   A austeridade falhou nos seus propósitos proclamados – a redução do défice e da dívida - mas tem vindo a transformar profunda e negativamente a sociedade portuguesa cumprindo uma agenda política de destruição do Estado Social não sufragada que corresponde, afinal, aos reais propósitos do governo, do FMI e as das atuais lideranças europeias.

4.      A dívida pública é apenas uma parte de um problema mais vasto: o endividamento

O primeiro ano de experiência da IAC mostrou que o endividamento público deve ser analisado no quadro mais abrangente  do endividamento público e privado, sobretudo o externo.

Entre o ano 2000 e 2011, a dívida pública aumentou de 50,4% para 107,8% do PIB. Mas a dívida privada também cresceu muito (de 154,7% para 227,7% do PIB)[2]. Os bancos nacionais, que foram a principal fonte de financiamento, endividaram-se no exterior.

Porém, nem toda a dívida é dívida a entidades residentes no exterior (dívida externa). A dívida externa líquida[3], que abarca quer a dívida pública, quer a privada, descontadas dos ativos detidos no estrangeiro por residentes em Portugal, permite quantificar a dependência geral da economia face ao exterior. Esta dívida externa líquida cresceu muito nestes anos, passando de 41,2 % do PIB no ano 2000, para 102,7% em 2011[4].

Quadro 2

Fonte: Eurostat

As ligações entre dívida pública, privada e bancária são estreitas. A tentativa, por parte das famílias e das empresas sobre-endividadas, de “desalavancar” as suas contas (isto é, reduzir os seus passivos) contrai o consumo e o investimento e tem um efeito recessivo na economia. A recessão tem impacto negativo nas contas públicas uma vez que a coleta de impostos diminui e as despesas de proteção social aumentam, inviabilizando o cumprimento das metas fixadas para o défice público e contribuindo, por essa via, para o aumento do endividamento público.

A dívida bancária, por sua vez, ficou ligada à dívida pública pela decisão tomada pela UE de salvar os bancos a todo o custo. Dada a ligação umbilical estabelecida entre Estado e banca, um sistema bancário sobre-endividado representa uma ameaça para a solvabilidade do próprio Estado. Mesmo Estados pouco endividados como a Irlanda e a Espanha viram o seu acesso a recursos financeiros bloqueado nesta crise devido à situação calamitosa dos bancos sujeitos à sua jurisdição. Em Portugal, a banca, em grande medida responsável pela eclosão da crise foi protegida no início da crise por garantias públicas às suas dívidas que precarizaram a posição financeira do Estado português. Posteriormente a mesma banca que tem vindo a dificultar e a encarecer o crédito às pequenas e médias empresas e às famílias, viria a receber dos contribuintes cerca de 10% do empréstimo da troika sob a forma de capital. A mais escandalosa forma de financiamento publico à banca privada é o depósito nos bancos de uma avultada verba emprestada pela troika e não utilizada. Esta verba paga mais juros à troika do que aqueles que recebe por estes depósitos. Na realidade, o objetivo desta operação é ajudar os bancos a cumprir os rácios relativos à relação entre depósitos e crédito concedido. Os custos da operação recaem uma vez mais sobre os contribuintes, os mesmos sobre os quais impendem prejuízos fraudulentos da banca (nomeadamente do BPN) que podem vir a atingir 6 mil milhões de euro.

O nosso problema não pode, portanto, ser simplística e demagogicamente caracterizado como uma “crise da dívida soberana”. O nosso problema é toda a dívida, sobretudo a externa, aquela cujo serviço implica um desvio do rendimento nacional para o exterior que inviabiliza qualquer perspetiva de desenvolvimento a prazo.

5.      Ninguém pode garantir que toda a dívida será paga

Atualmente (ver Relatório do Orçamento para 2013) os juros da dívida ascendem a cerca de 7 mil e 200 milhões de euro (9% da despesa orçamentada e 4,3% do PIB), um pouco abaixo da dotação da saúde (8 mil e 500 milhões de euro) e acima da educação (6 mil e 700 milhões). Quase todo o défice previsto na proposta de orçamento aprovada na generalidade na Assembleia da República resulta dos juros da dívida.

Sabemos que uma dívida pública cujos juros (atualmente de 4,5%) são superiores à taxa de crescimento nominal da economia (atualmente praticamente nula) tende a gerar um efeito de bola de neve cujo destino final é a bancarrota. Nos próximos anos, é provável que os juros sejam muito superiores às taxas de crescimento nominais[5]. Tentar contrariar este efeito bola de neve sem reestruturar a dívida implica reduzir fortemente o défice ou, seja, reduzir a despesa pública e aumentar a receita para gerar um saldo primário positivo[6] capaz de garantir o serviço da dívida. Num contexto já de si negativo, este esforço aprofunda a recessão com efeito na contração das receitas fiscais. Insistir nessa “estratégia” conduz a um “emagrecimento do Estado” que em última análise equivale não só ao colapso da provisão pública em áreas fundamentais como a saúde e a educação, mas ao colapso do próprio Estado.

O tempo não resolve o problema e só o agrava. Com o passar do tempo a dívida pública está cada vez menos distribuída entre credores internacionais e mais concentrada nos credores oficiais (UE e FMI) e na banca nacional. Reestruturar uma dívida distribuída por múltiplos credores é mais fácil do que reestruturar uma dívida concentrada em poderosos credores oficiais e em bancos nacionais cuja solvabilidade condiciona diretamente os canais de financiamento da economia portuguesa.  

Face ao aprofundamento da recessão, a renegociação com os credores, tendente a uma reestruturação da dívida, representa a via realista, embora difícil, de preservação do interesse nacional.

6.      Face à recusa de renegociação, moratória ao serviço da dívida

O reconhecimento de que a austeridade não está a resolver nenhum dos problemas que serviram de pretexto à intervenção externa, antes está a agravá-los e a conduzir ao empobrecimento, ao declínio e à perda da dignidade, pondo em risco as liberdades e a democracia, confronta a sociedade portuguesa com escolhas difíceis.

Devemos aceitar as consequências dramáticas (certas) da austeridade inscrita no memorando? Ou confrontar os credores representados pela troika com a rejeição dos termos que estão associados aos seus empréstimos? Na realidade, os juros praticados pelo FMI e pelos fundos da UE situam-se ao nível da verdadeira agiotagem. Atualmente esses fundos europeus financiam-se nos mercados a taxas nulas ou negativas, mas a UE impõe a Portugal uma margem punitiva superior a 2% aos seus custos de financiamento. Os juros pagos a bancos que são financiados pelo BCE a menos de 0,75% são ainda mais elevados (da ordem dos 4% para as emissões de curto prazo).

Mas os juros contratados não são o único aspeto relevante das condições impostas. Mais importantes do que os juros são as medidas de privatização, de concessão acelerada da exploração de recursos naturais e infraestruturas estratégicas, de destruição do direito do trabalho e de desmantelamento progressivo das funções sociais do Estado em que se alicerça a democracia.

A abertura de uma renegociação com os credores representados pela troika (de consequências incertas) implica uma forte determinação e um forte apoio social.

A IAC, na sua Convenção, pronunciou-se a favor de uma “urgente reestruturação da dívida pública, liderada pelo Estado soberano, estendendo a maturidade dos empréstimos, reduzindo as suas taxas de juro, ou mesmo reduzindo o capital em dívida.” Tornou-se agora claro, face à evolução do quadro europeu, que qualquer iniciativa tendente à abertura de uma renegociação com os credores e à reestruturação da dívida tem de prever a possibilidade de uma resposta negativa da troika traduzida numa suspensão da linha de financiamento. É também claro que nestas circunstâncias a resposta possível é a declaração de uma moratória ao serviço da dívida (juros e capital) tendente à abertura de um processo de reestruturação.

As consequências de um passo como este não são leves. No entanto, contrariamente à campanha de medo, delas não resulta a impossibilidade de “pagar salários e pensões por parte do Estado”. Uma vez suspenso o serviço da dívida as receitas públicas são suficientes para cobrir as despesas correntes do Estado.

Incumbe à IAC não só contribuir para aumentar o grau de consciência quanto às consequências trágicas do serviço da dívida a todo o custo, mas também ajudar a identificar as alternativas e ponderar com realismo as suas consequências (incertas). A IAC deve ter um papel na mobilização da sociedade para um ato de soberania democrática que afaste Portugal do beco sem saída a que a austeridade o está a conduzir.

Entre o declínio certo, a dependência perpétua e os riscos para a democracia, a IAC escolhe as consequências incertas de um ato soberano de abertura de negociações com os credores que liberte Portugal do fardo do endividamento e crie condições para o desenvolvimento justo e ecologicamente equilibrado. A IAC reafirma a necessidade da abertura urgente de um processo negocial com os credores tendente à reestruturação da dívida e preconiza que no caso de suspensão do financiamento da troika, seja declarada uma moratória ao longo do período de renegociação.

7.       O reforço da auditoria com participação cidadã é hoje ainda mais premente

O rápido agravamento da situação económica, política e social reclama da IAC uma intervenção mais atuante. Nesse sentido, e tendo presente as características do movimento cívico corporizado na IAC, a prioridade deve ser conferida ao reforço da coordenação e da articulação das atividades, tendo em vista o melhor aproveitamento possível das energias de todos os que têm manifestado disponibilidade para intervir de diferentes modos no processo de auditoria. 

Para atingir este objetivo a CA salienta as seguintes prioridades:

·        Quanto à análise técnica e política do processo de endividamento há que combinar uma análise de caracterização geral com o estudo de casos particulares. No período que antecede o Encontro Nacional de Janeiro urge acelerar a preparação de um relatório que dê conta dos aspetos gerais do processo de endividamento. Importa igualmente estimular a constituição de equipas que (a exemplo do que está a acontecer com o caso Lusoponte) se dediquem à análise de dossiers concretos de relevância regional ou nacional.

·        Do ponto de vista organizativo é necessário melhorar a capacidade de integração no trabalho, das pessoas que se têm disponibilizado para tarefas diversas, assim como não negligenciar as potencialidades da cooperação em rede com outras organizações e movimentos. A continuação da dinamização regional deve ser entendida como parte integrante deste propósito.

·         Do ponto de vista da presença no espaço público, torna-se necessário melhorar a utilização dos meios de que a IAC dispõe autonomamente, nomeadamente a página na internet, assim como o relacionamento com os órgãos de comunicação social. Ambos os aspetos têm de ser cuidados na preparação do Encontro Nacional. A este trabalho devem aliar-se as ações de sensibilização e/ou formação junto de escolas ou grupos específicos que o solicitem.

·        Os aspetos financeiros, logísticos e administrativos são essenciais para a manutenção e dinamização da atividade da IAC. Em todos estes aspetos se verificam, de momento, limitações sérias que urge ultrapassar.

·        No plano internacional maior atenção deve ser conferida às relações com movimentos de auditoria similares, numa ótica de aprendizagem e de ação conjunta, assim como à contribuição para a dinamização de estruturas de cooperação entre movimentos, nomeadamente o ICAN – International Citizen Debt Audit Network.




[1]
O aumento da dívida resulta quer das “derrapagens” orçamentais, quer da “descoberta” de dívida no “perímetro” do Estado (algumas empresas públicas e mais notoriamente Região Autónoma da Madeira), quer da transferência de prejuízos privados para a esfera pública de que é exemplo mais escandaloso o caso BPN, quer ainda de alterações no “perímetro” do Estado, isto é, da inclusão na esfera do Estado de algumas empresas públicas e consequente contabilização da sua dívida como dívida pública. 

[2] Dados do Eurostat

[3] Posição de Investimento Internacional Líquida.

[4] Dados do Eurostat

[5] A taxa de crescimento nominal é a taxa de variação do PIB a preços correntes, isto é, não descontada da variação de preços.

[6] Saldo orçamental descontado dos juros.