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Crises da Dívida e Políticas de Austeridade na América Latina: Lições para a Europa

Patricia Miranda, Latindadd — Rede Latino-Americana sobre Dívida, Desenvolvimento e Direitos

Nuria Molina, Eurodad — Rede Europeia sobre Dívida e Desenvolvimento

Ler o texto original aqui.

 

Introdução

Na Europa contemporânea, as crises financeiras associadas a crises da dívida a alastrar por diferentes estados são um fenómeno novo, mas noutras partes do Mundo são comuns. Na América Latina, as crises da dívida e as políticas de austeridade impostas para resgate das economias nacionais pelos credores internacionais e pelas instituições financeiras fizeram afundar a região duas vezes nas últimas três décadas.

Em ambas as ocasiões, o processo foi desencadeado pelos níveis insustentáveis atingidos pela dívida e pelo falhanço das tentativas para resolver a crise através de reestruturações dessa mesma dívida. No entanto, o “golpe de misericórdia” na região proveio de um conjunto de reformas económicas, conhecido por ajuste estrutural, impostas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) através dos seus pacotes de “resgate”. Estes incluíam verdadeiras medidas de austeridade draconianas, como disciplina fiscal, cortes orçamentais e privatização de empresas e serviços estatais. As consequências foram assombrosas: o crescimento económico médio da região durante os anos 90 fora fraco mas estável, com um valor anual de 2%; de 1998 a 2002, caiu para 0,3%, seguindo-se uma ligeira recuperação em 2003; mas mais grave foi o disparo dos valores de pobreza, que durante a década perdida subiram de 40% para quase 50%, enquanto na meia década perdida de 1998-2002 se registou, em números absolutos, um aumento de 20 milhões de pobres.

Os países da periferia da Europa que estão atualmente a sofrer crises da dívida soberana idênticas deveriam olhar para a história recente da América Latina para perceber o que poderão vir a enfrentar nos próximos anos. Apesar de, no início da crise global, o FMI ter aligeirado o nível de exigência nas políticas fiscais e monetárias por si aconselhadas e na forma como as reformas estruturais deviam ser conduzidas, uma dura disciplina fiscal e reformas estruturais violentas são agora impostas pelo Banco Central Europeu (BCE) e pela União Europeia (UE) aos seus membros malcomportados, os PIGS, acrónimo pejorativo que designa Portugal, a Irlanda, a Grécia e a Espanha.

Afinal de contas, independentemente de quem impuser as reformas económicas, as más decisões políticas terão sempre más consequências económicas e sociais e os cidadãos irão sofrer, ao longo das próximas décadas, à custa dos erros de quem toma as decisões e da negligência das elites económicas, como aconteceu na América Latina.

 

A crise da dívida dos anos 80 na América Latina

A América Latina sofreu diversas crises da dívida ao longo da sua história, em larga medida associadas às políticas económicas dos países desenvolvidos. A mais recente, ainda fresca na memória política do continente, ocorreu na década de 80.

 

(i) A década perdida da América Latina

A crise do petróleo do final dos anos 70 fez-se sentir fortemente nos preços da alimentação e nas condições de comércio na América Latina. Como resultado, houve na região grandes défices públicos que acabaram financiados através de dívida externa. Havia financiamento externo disponível imediatamente graças às mais-valias geradas por essa mesma crise do petróleo, as quais, com a ajuda dos mercados financeiros cada vez mais liberalizados dos países desenvolvidos, foram canalizadas para os países em desenvolvimento. Os bancos comerciais estrangeiros, que tinham excesso de liquidez, encontraram na América Latina uma oportunidade para alocar estes recursos. Por seu lado, os governos da América Latina — muitos dos quais à época em regime ditatorial — contraíram dívida negligentemente, esperando tirar proveito da diferença entre as taxas de juro locais e as estrangeiras.

Não tendo os beneficiários ou os credores internacionais, cúmplices destes processos (muitas vezes irresponsáveis) de contração de dívida, feito qualquer avaliação de riscos, houve uma acumulação insustentável de dívida externa: entre 1970 e 1980, a dívida externa da América Latina cresceu de 27 mil milhões para 231 mil milhões de dólares. A subsequente escalada das taxas de inflação levou os países desenvolvidos a implementar políticas monetárias restritivas, o que, por sua vez, conduziu a uma subida substancial das taxas de juros flutuantes e, dado o excessivo peso da dívida na maioria dos países da região, tornou incomportáveis os agravamentos do serviço da dívida.

Quando a liquidez internacional secou, os governos deixaram de conseguir cumprir o serviço da dívida e recorreram ao FMI, que providenciou empréstimos de resgate generosos, de modo a permitir aos países da região o cumprimento do serviço das suas dívidas externas. Estes empréstimos eram acompanhados de duras políticas de ajustamento estrutural, que serão explicadas em maior detalhe na secção abaixo. Este período é tristemente conhecido como a década perdida da América Latina. As consequências económicas e sociais desta década perdida dos anos 80 são chocantes: o PIB per capita, os rácios de investimento e os salários reais sofreram uma diminuição drástica; tal como a qualidade de vida. A diferença entre ricos e pobres cresceu 50% apenas entre 1976 e 1983.

 

(ii) Reestruturação da dívida: o plano Brady

Para evitar o incumprimento generalizado da dívida, que nunca esteve tão perto como no fim dos anos 80, os EUA propuseram o que ficou conhecido como plano Brady. O plano visava reestruturar dívidas com bancos comerciais, com base numa conversão de empréstimos a preços de mercado e a extensão do período de reembolso. Em simultâneo foram tomadas medidas para estabilizar os problemas da balança de pagamentos, através de programas de ajuste estrutural do FMI e dos credores oficiais.

No entanto, o Plano Brady tinha diversas falhas de base, que mais tarde se traduziram na impossibilidade de alguns governos cumprirem o reembolso da dívida. Por exemplo, os países da América Latina tiveram de reconhecer os juros por pagar como parte do volume da dívida a renegociar, o que implicou assumir a obrigação de juros compostos sobre a dívida (ou seja, tiveram de pagar juros sobre os juros), situação proibida pela legislação de diversos países.

Como consequência, a crise da dívida na região continuou por resolver e vários países não foram capazes de reembolsar as suas dívidas. Em 1982, tanto a Argentina como o México entraram em incumprimento a meio de uma dura crise política e económica. Foram rapidamente seguidos pelo Brasil, que em 1987 declarou uma moratória de 90 dias para o pagamento dos juros da dívida.

A ausência de mecanismos transparentes e independentes para resolução da dívida, que oferecessem soluções pacíficas para a crise, teve efeitos duradouros desnecessários, que ainda hoje se fazem sentir — a Argentina, por exemplo, ainda se encontra em incumprimento e continua em negociações com os credores externos. A existência de tais mecanismos de resolução da dívida promoveria, inquestionavelmente, uma plataforma mais adequada para resolver, de forma eficaz, as crises de dívida soberana[i].

Não são apenas os efeitos económicos e financeiros que permanecem longamente depois de uma crise da dívida. A dívida social que se criou com os povos da América Latina, resultante de uma desigualdade crescente, do desemprego e da migração levará também décadas a desaparecer.

 

A estratégia do FMI: uma receita para o crescimento lento e o aumento da pobreza

Depois do incumprimento da dívida soberana por parte do México, em 1982, que marcou o que muitos analistas viram como o início da crise da dívida moderna, os credores internacionais perderam a confiança na capacidade de reembolso das dívidas de muitos países latino-americanos. A maior parte dos bancos comerciais deixou de conceder empréstimos à América Latina e recusou refinanciar empréstimos já existentes, muitos dos quais eram a curto prazo e estavam a pagamento. Para evitar o pânico financeiro, os governos e empresas com problemas de liquidez viram-se forçados a renegociar os prazos de reembolso de empréstimos existentes e a contrair novos empréstimos para conseguirem fazer face ao serviço da enorme dívida existente. Os novos empréstimos foram feitos sob condições mais duras, que incluíam a adesão aos programas do FMI.

Durante as décadas de 90 e 2000, praticamente todos os países da região contraíram algum tipo de empréstimo com o FMI — entre eles, a Argentina, o Belize, a Bolívia, o Brasil, o Chile, a Costa Rica, a República Dominicana, o Equador, El Salvador, a Guatemala, as Honduras, o México, a Nicarágua, o Panamá, o Paraguai, o Peru e o Uruguai. Esta onda de empréstimos do FMI na região vinha acompanhada de programas de reforma económica abrangentes, que tinham o objectivo de abrir as economias à competição estrangeira e permitir uma maior participação do sector privado no desenvolvimento. As reformas incluíam, entre outras, as seguintes medidas:

  • liberalização do comércio, da balança de capitais e do setor financeiro interno, através da eliminação de restrições ao investimento estrangeiro direto, da supressão gradual da regulamentação do comércio externo, do desmantelamento da legislação sobre taxas de juro e alocação de crédito e da privatização de bancos estatais;
  • privatização de empresas e serviços públicos;
  • reformas fiscais que reduziram as taxas do imposto sobre o rendimento e intoduziram o imposto de valor acrescentado;
  • revisão dos sistemas de segurança social de modo a permitir a participação de agentes privados e uma maior flexibilidade do mercado de trabalho.

Estas chamadas reformas estruturais estavam associadas a pacotes de estabilização, que pretendiam diminuir os grandes défices orçamentais e a dívida pública e reduzir as taxas de inflação. Requeridas em parte por condições vinculativas decorrentes dos programas de empréstimo do FMI, estas políticas foram, contudo, recebidas de bom grado pelos decisores locais, que tinham uma perceção comum de que a estratégia de industrialização liderada pelo estado nas décadas anteriores (desde meados dos anos 40 até aos anos 70) tinha gerado estruturas produtivas e estatais ineficientes. Ainda assim, outros pontos de vista sugerem que “as vantagens da experiência de desenvolvimento anterior, em termos de desenvolvimento produtivo sobre o qual se podiam construir novas formas de transformação estrutural, foram ignoradas, [e] os riscos envolvidos na nova estratégia foram postos de lado.”[ii]

 

(i) As reformas não trouxeram um crescimento económico saudável

As novas políticas económicas desenvolvidas na região foram eficazes nalguns aspectos: uma melhor gestão fiscal e monetária levou a reduções importantes das taxas de inflação e dos défices orçamentais. No entanto, as expetativas de que conduziriam ao aumento do investimento, da produtividade e do crescimento económico não se materializaram.

A partir de 1997, as taxas de inflação desceram na região e estabilizaram abaixo dos 10%. Isto foi particularmente evidente em países como a Argentina, a Bolívia, o Brasil, a Nicarágua e o Peru, que tinham enfrentado duros episódios de hiperinflação no início dos anos 90. A melhoria das finanças governamentais traduziram-se num aumento dos gastos no setor público e na proteção social, que cresceu de 10% para 13% durante a década de 90.

Contudo, os benefícios de um desempenho macroeconómico mais forte foram reduzidos por uma tendência geral para adotar políticas fiscais e monetárias pró-cíclicas, que estavam na base do crescimento económico instável e das crises financeiras recorrentes na região. Desta forma, metade dos países da América Latina viveu crises financeiras durante os anos 90, absorvendo receitas fiscais consideráveis e corrompendo o funcionamento dos seus sistemas financeiros.

Infelizmente, o crescimento económico na região foi sistematicamente baixo entre 1990 e 2001, numa média de 2,9% — acima dos níveis muito débeis da década perdida de 80, mas ainda abaixo dos níveis anteriores aos anos 80 (5,5%)[iii]. Este fraco desempenho foi seguido de uma nova queda do crescimento económico na meia década perdida de 1998-2002, quando o PIB cresceu apenas à taxa de 1,3% ao ano.

 

(ii) Meio continente abaixo do limiar da pobreza

O parco crescimento traduziu-se em enfraquecimento dos mercados de trabalho. As taxas de desemprego cresceram ao longo do início dos anos 90 e dispararam em flecha durante a crise da tequilha no México e a crise asiática no fim da década[iv]. Acresce que os poucos empregos criados não eram qualificados: sete em cada dez novos empregos situavam-se em setores informais, de baixa produtividade.

Os níveis de pobreza dispararam durante a crise dos anos 80 de 40% para quase 50% da população. Apesar de a recuperação do crescimento dos anos 90 ter feito baixar novamente estes valores, mantiveram-se acima dos níveis anteriores a 1980 e o número absoluto de pessoas pobres acabou por estagnar em torno dos 200 milhões. Durante a meia década perdida mais 20 milhões de pessoas vieram situar-se abaixo do limiar da pobreza.

 

(iii) Fazer frente ao FMI

Enquanto a pobreza e a distribuição do rendimento pioravam, as conturbações sociais espalharam-se pelo continente. Na Argentina, os cortes na despesa social promovidos pelo FMI culminaram em fortes protestos e greves no ano 2000. O Financial Timesnoticiou que uma “onda de descontentamento varre a Argentina, desgastando o capital político do governo e levando-o a adotar políticas desesperadas para criar emprego e relançar a economia. Mas as medidas podem ter saído pela culatra e travado a economia.”

Na Bolívia, um empréstimo do FMI que impunha a privatização do setor da água, levou a um aumento de 200% dos preços da água, provocando protestos generalizados. Em declarações recentes, o Ministro das Finanças da época, Javier Comboni, disse: “O Fundo não foi nada útil. Tiveram um papel muito importante no que acabou por acontecer. Foram muito rigorosos e inflexíveis na exigência de que o Governo instaurasse um novo imposto e baixasse o défice fiscal.”[v]

Na Colômbia, o acordo do FMI aprovado em 2009 incluía políticas como a diminuição do setor público, sobretudo através da privatização e da diminuição dos gastos públicos. Em agosto de 2000, milhares de trabalhadores entraram em greve para protestar contra as medidas de austeridade impostas pelo FMI.

No Equador, o empréstimo assinado em 2000 exigia a contenção dos salários, a supressão dos subsídios, reformas no mercado do trabalho e no setor do petróleo e privatizações. Milhares de manifestantes saíram à rua naquele ano e os trabalhadores entraram em greve geral contra a continuação das reformas económicas impostas pelo FMI. Em 2005, depois de anos em que os altos lucros da venda do petróleo foram acumulados num fundo de estabilização do petróleo, o Congresso do Equador e o então Ministro das Finanças Rafael Correa juntaram esforços para que uma parte do fundo transitasse para gastos no setor social. O FMI e o Banco Mundial opuseram-se e acabaram por cancelar o empréstimo já aprovado para o país, baseados na preocupação de estas mudanças se traduzirem numa “inversão estratégica”.

Estes são apenas alguns dos casos em que as imposições do FMI não só estavam mal concebidas, do ponto de vista económico, como ultrapassaram as decisões dos governos eleitos na América Latina e o sentimento dos seus povos. Como resultado da crescente insatisfação, em meados dos anos 2000 a região desvinculou-se do FMI, tendo a era do ajuste estrutural dado lugar a uma nova onda de governos que romperam a dependência da organização sediada em Washington e dos seus conselhos económicos.

O renovado dinamismo económico na região a meio da década de 2000-2010 permitiu aos governos juntar reservas, com as quais começaram a reembolsar antecipadamente o FMI. Foi o caso do Brasil em 2005, da Argentina em 2006 e do Equador e da Venezuela em 2007. Com esta estratégia, os empréstimos do FMI na América Latina desceram dos históricos 48 mil milhões de dólares em 2003 para menos de mil milhões de dólares em 2008.

 

Conclusões: não se aprendeu a lição

Mais de três décadas depois do que ficou conhecido como a década perdida da América Latina, as crises da dívida na região (e em diferentes partes do mundo em desenvolvimento) ainda estão por resolver. Muitos empréstimos externos resultaram de contrações de dívida negligentes, apoiadas por ditaduras locais e financiadores externos que fingiram ignorar os princípios de seriedade e responsabilidade que deveriam guiar todos os financiadores e beneficiários antes de garantir ou contrair uma nova dívida.

A ausência de mecanismos de resolução da dívida independentes e transparentes, que providenciassem soluções viáveis para a crise da dívida, criou efeitos de longa duração desnecessários que ainda hoje são sentidos. São os cidadãos quem mais sofre em resultado do aumento daa desigualdade, do desemprego e da migração. Na América Latina, a dívida social, a desigualdade e a pobreza de milhões de cidadãos vão levar décadas a reverter. A existência de mecanismos de resolução da dívida transparentes e regulares teria sem dúvida possibilitado uma plataforma apropriada que resolvesse, de formas mais eficazes, as crises das dívidas soberanas[vi].

As políticas de austeridade e as reformas estruturais aplicadas pelo FMI e aceites pelos governos latino-americanos tiveram sucesso na descida da inflação, no aumento das exportações e na atração do investimento estrangeiro. Contudo, falharam na expetativas de crescimento económico, que era baixo e volátil, e exacerbaram a pobreza e a desigualdade em toda a região.

Os benefícios esperados com as reformas foram claramente sobrestimados e os riscos minimizados. Os reveses fundamentais destas políticas incluíram uma visão muito limitada da estabilidade macroeconómica, entendida apenas em termos de uma taxa de inflação reduzida e défices orçamentais baixos e ignoraram fatores cruciais, como a estabilidade das taxas de crescimento e do emprego. Além disso, os resultados sociais das políticas económicas foram encarados como danos colaterais que seriam resolvidos através da assistência aos que fossem incapazes de se ajustar a um contexto económico mais agreste. Infelizmente, as políticas sociais não foram consideradas parte integrante da estratégia de desenvolvimento social e económico e de recuperação das crises. Não obstante, o capital social é uma parte essencial do potencial de um país a recuperar dos efeitos de crises financeiras e económicas devastadoras. Assim, políticas que levem a uma fiscalidade tendencialmente progressiva e a maiores gastos sociais são cruciais para a reconstrução do capital social que é perdido no decurso de uma crise.

Mais de três décadas depois do que ficou conhecido como a década perdida da América Latina, as crises da dívida na região (e noutras partes do mundo em desenvolvimento) permanecem sem solução.

No dealbar da crise financeira global, em 2007, o FMI recuperou de um crescimento irrelevante com uma renovada capacidade de financiamento e uma nova rodada de empréstimos[vii]. Desta feita, o FMI parece ter corrigido, mesmo que pouco, a sua velha visão de que as políticas de austeridade, disciplina fiscal e liberalização das economias seriam a forma certa de prosseguir. Apesar de a maioria dos seus dogmas não ter mudado, o FMI abrandou (ligeiramente) a sua atitude, permitindo despesas sociais sustentáveis e, ocasionalmente, medidas fiscais contracíclicas[viii].

Os países europeus duramente atingidos pela crise de dívida soberana que se seguiu à crise financeira global — Irlanda, Grécia, Portugal e alguns países da Europa de Leste, por exemplo — tornaram-se recentemente os maiores devedores do FMI. No entanto, aos países da zona euro que recorrem a assistência externa é prescrito precisamente o mesmo tratamento que levou a América Latina à bancarrota social e económica nos anos 90. Tal deve-se parcialmente ao facto de a UE e o BCE — que conjuntamente com o FMI formam a chamada troika que promove os empréstimos externos aos países periféricos da zona euro — se terem tornado afinal tão duros nas suas políticas e condições quanto o FMI nos piores anos do ajuste estrutural. Independentemente da instituição que impõe as condições, o problema fundamental está no facto de as políticas económicas impostas serem tão irracionais como eram na América Latina — e é muito provável que tragam o mesmo desastre económico e social.

Espera-se que desta vez não sejam necessárias décadas de sofrimento como o vivido pelos cidadãos latino-americanos para que os cidadãos e os governos europeus se levantem contra políticas sociais e económicas tão irresponsáveis. Deveria realizar-se agora, na Europa periférica, um debate político que permitisse aos cidadãos perceberem quais as políticas atuais que trarão frutos e quais as alternativas disponíveis que são económica e socialmente sensíveis, e que, acima de tudo, trazem bem-estar aos cidadãos.

 

Tradução de Helena Romão e Rita Veloso

Revisão de Rita Veloso




[i]Ver as propostas de mecanismos de resolução da dívida justos e transparentes apresentadas em Eurodad, A Fair and Transparent Debt Work-out Procedure: 10 Core Civil Society Principles (Um processo de Resolução da Dívida Justo e Transparente: 10 Princípios Nucleares da Sociedade Civil), dezembro de 2009. Disponível em linha em http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/Eurodad%20debt%20workout%20principles_FINAL.pdf?n=13.

[ii]José Antonio Ocampo, “Lights and Shadows in Latin American Structural Reforms” [“Luzes e Sombras nas Reformas Estruturais da América Latina”], in Gustavo Indart (ed.), Economic Reforms, Growth and Inequality in Latin America: Essays in Honour of Albert Berry [Reformas económicas, Crescimento e Desigualdade na América Latina: Ensaios em Honra de Albert Berry], Aldershot: Ashgate 2004.

[iii]Ocampo, op. cit.

[iv]A crise da tequilha foi a crise económica do México causada pela súbita desvalorização do peso mexicano em dezembro de 1994; a crise asiática foi uma crise financeira que, em 1997-98, provocou a queda das moedas asiáticas, o afundamento dos mercados bolsistas e o aumento vertiginoso da dívida, ameaçando a economia mundial.

[v]Transcrito do programa Morning Edition na National Public Radio nos EUA, a 28 de abril de 2009. O Professor Javier Comboni (Wheaton College; antigo Ministro das Finanças da Bolívia) fala num segmento compilado por Juan Forero. Disponível em linha em http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyId=103473875&ps=rs.

[vi]Ver nota i.

[vii]Ver Nuria Molina, Bail-out or Blow-out? IMF Policy Advice and Conditions for Low-income Countries at a Time of Crisis [Resgate ou explosão? Aconselhamento Estratégico e Condições do FMI para Países de Baixo Rendimento em Tempo de Crise], Eurodad, junho de 2009. Disponível em linha em: http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/Bail-out%20or%20blow-out.pdf

[viii]E. Van Waeyenberge, H. Bargawi, & T. McKinley, Standing in the Way of Development? A Critical Survey of IMF’s Crisis Response in Low-income Countries [Entrave ao Desenvolvimento? Um Estudo Crítico da Reação do FMI à Crise em Países de Baixo Rendimento], um relatório Eurodad & Third World Network, Eurodad, abril de 2010. Disponível em linha em: http://www.eurodad.org/uploadedFiles/Whats_New/Reports/Standing%20in%20the%20way%20of%20development(1).pdf?n=3573