Share |

As Parcerias Público-Privadas no Sector da Saúde

Dos 50 mil milhões de euros de gastos plurianuais previstos com as parcerias público-privadas em Portugal, 8 mil milhões pertencem ao sector da Saúde. Só em 2011 foram gastos 228 milhões de euros, mais 32,5% do que em 2010. Os gastos públicos vão aumentar significativamente nos próximos 10 anos e só terminarão no ano de 2042. A distribuição do risco entre o Estado e o consórcio privado é extensa e complexa, mas podem observar-se desde logo dois factos: em primeiro lugar, o parceiro privado não assume isoladamente NENHUM risco, sendo este sempre partilhado com o Estado; em segundo lugar, os riscos com maior impacto e probabilidade de ocorrência são assumidos INTEIRAMENTE pelo Estado.  Em concreto, os riscos financeiros são assumidos na totalidade pelo Estado. Em termos práticos, a entidade privada fica salvaguardada das oscilações da economia real e mantém a sua renda anual, proveniente dos dinheiros públicos, blindada às variações que poderão registar-se nos mercados durante os próximos anos.

As parcerias público-privadas na saúde são, portanto, um negócio ruinoso para o Estado e uma renda fixa milionária para os consórcios privados. São responsáveis por 30 anos de dinheiros públicos entregues a grupos privados. Na melhor das estimativas, as próximas gerações estão condenadas a pagar mais de 8 mil milhões de euros.

1. Introdução

As actuais parcerias público-privadas (PPP) na área da Saúde foram inicialmente anunciadas em 2001, num projecto que previa a construção de dez novos hospitais, alguns de substituição, outros a construir de raiz. Numa primeira vaga seriam construídos os hospitais de Cascais, Braga, Loures, Vila Franca de Xira e posteriormente os hospitais de Lisboa Oriental, Faro, Seixal, Évora, Vila Nova de Gaia e Póvoa do Varzim/Vila do Conde. O planeamento incluía a atribuição a grupos privados de duas concessões distintas: uma para a construção e manutenção dos novos edifícios e outra para a gestão clínica das novas unidades; nalguns casos, os dois tipos de concessões eram atribuídas à mesma entidade privada.

Contudo, o Estado tinha já experiência prévia de gestão privada em hospitais públicos. Em 1996, a gestão clínica do Hospital Amadora-Sintra fora entregue ao Grupo Mello Saúde. Essa experiência viria a terminar em 2008, pela mão do então primeiro-ministro José Sócrates. Na base desta decisão estavam divergências entre a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) e o referido grupo privado, em relação ao acerto de contas, conferência de facturas e apuramento dos encargos ocorridos, para o período entre 2002 e 2006. A ARSLVT acusava aquela entidade gestora de facturar e exigir ao Estado o pagamento de exames complementares de diagnóstico e receitas que nunca teriam existido. O processo chegou a ser auditado pelo Tribunal de Contas e o Grupo Mello foi multado, tendo depois interposto recurso. Curiosamente, este primeiro-ministro que termina o contrato de concessão no Hospital Amadora-Sintra é o mesmo que atribui a gestão dos novos hospitais de Braga e de Vila Franca de Xira exactamente ao mesmo grupo privado.

Segundo o Tribunal de Contas, os encargos plurianuais das PPP iriam ascender, em 2009, aos 50 mil milhões de euros. Ainda assim, ficavam de fora desta previsão muitos dos encargos públicos assumidos como objecto de contabilidade em diferentes agrupamentos de despesa e também todos os agravamentos de despesa que adviriam de renegociações de contratos, que, até à data, se verificaram em praticamente todas as concessões.

O encargo com as PPP em 2010 era de 1.127,7 milhões de euros, com um acréscimo de 19% face ao previsto inicialmente. Os gastos públicos com as PPP têm sempre tendência a aumentar, não só pela permanente renegociação dos contratos, mas também pela exigência de reequilíbrio financeiro. Sempre que o Estado procede a uma modificação unilateral no contrato (o que acontece com muita frequência, em virtude de os «negociadores» da Entidade Pública, aquando da assinatura do contrato, não terem previsto todas as condicionantes futuras), os parceiros privados exigem um processo de reequilíbrio financeiro para garantir a manutenção das condições de lucro inicialmente contratualizadas, o que é assegurado com dinheiro público.

Para além disso, o Estado tem, nos contratos de concessões, assumido riscos comerciais e financeiros, como suportar o aumento das taxas de juro, dos spreads ou dos honorários — risco elevado em tempos de crise —, mantendo-se o parceiro privado isento desses mesmos riscos. Paralelamente, é o próprio banco financiador quem exige ao Estado que assuma esses riscos, sob pena de não ser concedido o crédito necessário.

Estes pressupostos, que se aplicam a todas as PPP, verificam-se também, obviamente, nas concessões feitas na área da Saúde. Contudo, na Saúde observou-se, nas últimas parcerias assinadas, a introdução do índice comparador público, também conhecido como CPC (Custo Público Comparável), o qual permite justificar a criação de uma concessão se esta for mais barata para o Estado do que seria o seu investimento directo na infraestrutura. O problema deste comparador, para além da sua introdução recente, é que ele está sujeito a manipulação por parte dos organismos avaliadores, como refere  Carlos Moreno, juiz jubilado do Tribunal de Contas. Além disso, uma vez que o contrato com o parceiro privado está sujeito a frequentes renegociações, este mecanismo de controlo pode ser desvirtuado pelo aumento dos custos iniciais decorrente das renegociações, ultrapassando-se o valor de CPC no momento da atribuição da concessão.

2. PPP na Saúde

2.1. Dados gerais

Dos 50 mil milhões de euros de gastos plurianuais previstos para as PPP em Portugal, 8 mil milhões pertencem ao sector da Saúde. Só em 2011 foram gastos 228 milhões de euros, mais 32,5% do que em 2010. Estes gastos públicos vão aumentar significativamente nos próximos 10 anos e só terminarão no ano de 2042. A própria ACSS (Administração Central dos Serviços de Saúde) publicou no seu site um gráfico com a previsão desses gastos:

 

 

Estes valores não passam, note-se, de estimativas de custo baseadas no valor acordado nos contratos iniciais e ignoram os efeitos dos riscos assumidos pelo Estado, da renegociação dos contratos ou das exigências de reequilíbrio financeiro. Por exemplo, as duas PPP na Saúde que estão já em marcha (Hospital de Cascais e Hospital de Braga), no mesmo mês em que tinham sido assinados os contratos respectivos, foram sujeitas a ajustamentos que exigiram ao componente público gastos acrescidos que ascendiam, no caso do Hospital de Cascais, a 80 milhões de euros.

Estas estimativas são ainda insuficientes porque, tal como referido na introdução, não se consideram custos paralelos ou custos indirectos assumidos pela Entidade Pública e contabilizados no Orçamento de Estado ou na Conta Geral do Estado em parcelas distintas das PPP (pareceres e consultorias, por exemplo).

O quadro seguinte lista as estimativas de custos iniciais para as parcerias já em marcha na área da Saúde:

Hospital

Estimativa em milhões de euros

Braga

800

Cascais

400

Loures

594

Vila Franca de Xira

434

Lisboa Oriental (Todos os Santos)*

377

Algarve*

250

* As concessões relativas ao Hospital Oriental de Lisboa e ao Hospital Central do Algarve são concessões unicamente para construção e manutenção dos edifícios, não incluindo a gestão clínica daquelas unidades.

2.2. Gastos com pareceres e consultorias

A partir do anúncio das novas PPP na Saúde em 2001, o governo de então decidiu criar uma estrutura de missão «Parcerias em Saúde», que seria a Entidade Pública responsável pelos concursos para a concessão e pelo acompanhamento dos contratos assinados com os parceiros privados. Só em 2005 e 2006 foram gastos 858 mil euros em despesas de pessoal nessa estrutura. Não obstante a sua existência, o Estado contratou empresas privadas de consultoria e encomendou estudos e pareceres sobre as PPP na Saúde, o que lhe custou, até à data, 20 milhões de euros.

2.3. A partilha do risco

De acordo com a auditoria às PPP realizada em 2009 pelo Tribunal de Contas, a distribuição do risco entre o Estado e o consórcio privado é extensa e complexa. Para as quatro PPP em curso na Saúde definiram-se quatro campos de descrição do risco, preenchidos com base nos dados da própria ACSS: tipo de risco, probabilidade de ocorrência, impacto e detentores. Pela sua análise, podem verificar-se dois factos: em primeiro lugar, o parceiro privado não assume nenhum risco isoladamente, partilhando aqueles que assume com o Estado, em muitos casos em percentagens bastante desiguais, com prejuízo para o Estado; em segundo lugar, os riscos com maior impacto e probabilidade de ocorrência são assumidos inteiramente pelo Estado.

Os únicos riscos descritos com probabilidade de ocorrência elevada são os riscos financeiros; prendem-se sobretudo com a inflação e a revisão dos preços e são assumidos na totalidade pelo Estado. Em termos práticos, a entidade privada fica salvaguardada das oscilações da economia real e mantém a sua renda anual, proveniente de dinheiros públicos, blindada às variações que poderão registar-se nos mercados durante os próximos anos.

2.4. A concorrência

Um dos graves prejuízos para o Estado tem sido, como já referido, a renegociação dos contratos das PPP. Ora, se, aquando de um concurso público, o consórcio privado o ganhou com base num determinado valoroferta, renegociar o contrato a posteriori é desvirtuar o concurso público prévio e é desrespeitar as regras de competitividade e transparência, constituindo um tratamento «especial» e favorecimento, por parte do Estado, do consórcio ganhador. Quem sai prejudicado é o próprio Estado, porque, assim, perde a oportunidade de baixar os preços de custo, em matéria de concurso e igualdade de concorrência. Tal situação sucedeu no Hospital de Braga e no Hospital de Cascais, conforme se descreve de seguida.

2.5. Hospital de Braga

O novo Hospital de Braga, que iniciou o seu funcionamento em 2011, é uma parceria entre o Estado e o Grupo Mello. A Escala Braga, empresa deste grupo privado, é a responsável pela construção e manutenção do novo edifício hospitalar e também pela gestão clínica da unidade durante os próximos 10 anos. De acordo com as previsões iniciais, no total, o Estado gastará 794 milhões de euros e pagará juros de 12 a 15 por cento. O contrato implica o pagamento deste montante até 2039 e o Estado assumirá vários tipos de risco da parceria, entre os quais o risco de inflação dos preços de referência pagos por cada acto cuidador prestado e da sua revisão.

Para além do passado deste grupo económico, das várias acusações que lhe foram feitas pela ARSLVT relativas a manipulação de contas e fraude na gestão do Hospital Amadora-Sintra, o Grupo Mello, com pouco mais de um ano de presença em Braga, foi já multado por duas vezes, a primeira no contexto de ocultação de informação ao Estado, no montante de 273 mil euros e a segunda por transferência indevida de doentes para hospitais do Porto, no montante de 545 mil euros.

2.6. Hospital de Cascais

O Hospital de Cascais foi a primeira PPP a funcionar na área da Saúde. Foi inaugurado em 2010 e resulta de um contrato de concessão entre o Estado e o grupo Hospitais Privados de Portugal (HPP), da Caixa Geral de Depósitos. O contrato previa, da parte do Estado, um investimento inicial de 73 milhões de euros referentes à construção, que foi contratualizada com a empresa Teixeira Duarte.

O contrato de concessão teve de ser renegociado imediatamente após a sua assinatura, uma vez que a entidade privada se recusou a arcar com as despesas relativas aos medicamentos dos tratamentos oncológicos. O Tribunal Constitucional chegou, inclusive, a chumbar este contrato, aprovandoo posteriormente após renegociado. Esta renegociação custou ao Estado mais 21 milhões de euros. O contrato estará em vigor até 2038.

O número de camas nesta unidade de saúde foi cortado desde a chegada da concessão e o hospital encontra-se permanentemente em sobrelotação. Vários dos seus profissionais de saúde apresentaram queixas em tribunal por não pagamento de horas extraordinárias. Para além disso, a administração HPP fechou o laboratório de análises clínicas do hospital e realizou um outsourcing com o serviço de Patologia Clínica do Hospital dos Lusíadas, unidade privada gerida pelo mesmo grupo, num claro e manifesto conflito de interesses. Este outsourcing implica que o Estado esteja a pagar ao grupo HPP os exames complementares que o grupo HPP do Hospital de Cascais compra ao grupo HPP do Hospital dos Lusíadas.

2.7. Restantes parcerias

O Hospital de Loures, com abertura em Janeiro de 2012, é uma parceria do Estado com o grupo BES. O primeiro concurso foi anulado por irregularidades no processo. O contrato vigente durará até 2042.

Em Vila Franca de Xira, a concessão foi atribuída, mais uma vez, ao Grupo Mello Saúde. Este grupo já assegura no momento a gestão clínica da unidade e irá construir o novo edifício, que custará ao Estado 76 milhões de euros.

Já o novo Hospital Oriental de Lisboa será uma PPP apenas para a construção, mantendose a gestão clínica na esfera do Estado. A empresa vencedora do consórcio é a Teixeira Duarte e o início da sua construção aguarda autorização governamental.

O Hospital de Faro, também uma PPP apenas para a construção e manutenção do edifício, ainda não encontrou consórcio vencedor, uma vez que todas as propostas apresentadas até ao momento oferecem valores acima do comparador público.

2.8. O papel dos governantes

As PPP e todo o seu processo ao longo dos últimos 10 anos constituem evidência forte de corrupção, promiscuidade e conflitos de interesses, envolvendo o Estado e grupos privados, com benefício para os últimos. São vários os concedentes públicos do passado que hoje administram grupos privados: em muitos casos, a própria pessoa que atribui uma concessão a um grupo privado vai posteriormente liderar a concessão nessa entidade. Na Saúde destacamos dois: Luís Filipe Pereira, administrador do grupo Mello Saúde, interrompe brevemente o cargo durante 3 anos para assumir a pasta da Saúde no governo de Durão Barroso, período durante o qual foi o responsável pelas PPP na área da Saúde, que mais tarde atribuíam ao Grupo Mello dois hospitais públicos; Pedro Dias Alves, administrador do Hospital Amadora-Sintra pelo Grupo Mello, passa a responsável público pela avaliação das propostas de PPP para o Hospital Oriental de Lisboa e para o Hospital Central doAlgarve. Actualmente é administrador do grupo HPP.

3. Conclusão

As parcerias público-privadas na Saúde são um negócio ruinoso para o Estado e uma renda fixa milionária para os consórcios privados. Responsáveis por 30 anos de dinheiros públicos entregues a grupos privados, que assumem um risco quase zero, estas PPP comprometem orçamentos futuros e vinculam os próximos governos, até depois de 2040, a gastos anuais elevadíssimos. Na melhor das estimativas, as próximas gerações estão condenadas a pagar mais de 8 mil milhões de euros.

São também exemplos da má gestão dos dinheiros públicos e de promiscuidade e corrupção entre sector público e sector privado. A assunção do risco financeiro pelo Estado tomará proporções catastróficas à medida que os juros da dívida pública aumentem, sem que o Estado Português se consiga financiar.

 

Este documento serve de suporte a esta apresentação.

 

Revisão de Rita Veloso

Também aqui: http://attacportugal.webnode.com/news/as-parcerias-publico-privadas-no-sector-da-saude1/