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Políticas públicas de apoio à exportação e dívida bilateral

EURONATURA – Centro para o Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentado

 

1. O que são os créditos à exportação garantidos / apoiados pelo Estado?

Exportação e internacionalização são frequentemente apresentadas como actividades com conotação inerentemente positiva. Porém, como se verá, é preciso questionar a forma como se desenvolvem nalguns casos. Em particular, a actividade de apoio à exportação que o Estado desenvolve com recurso a fundos públicos.

Os créditos à exportação com apoio do Estado são ajudas financeiras que os Estados fornecem a empresas nacionais – ou a empreendimentos com alegado interesse para a economia nacional –  para realizar projetos em países em vias de desenvolvimento. Estas ajudas oferecem cobertura de risco comercial e político perante qualquer tipo de incumprimento por parte do Estado importador – devido por exemplo a catástrofe natural, guerra, nacionalização ou outros – e podem ter a forma de seguros, empréstimos e garantias.

Em Portugal, a seguradora privada COSEC, detida pelos grupos BPI e Euler Hermes, é mandatária do Estado para gerir a concessão de créditos à exportação com a garantia do mesmo. Este mandato converte a COSEC na Agência de Crédito à Exportação (ACE) portuguesa, embora também acumule todas as outras actividades típicas de uma seguradora. Em relação aos créditos à exportação por conta do Estado, a COSEC dedica-se a tramitar os pedidos de apoio, avaliar riscos, estabelecer os prémios cobrados às empresas, etc. Sujeito, porém, à aprovação pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), a quem compete «propor os princípios orientadores da política de concessão de garantias pessoais pelo Estado às operações de crédito ou de seguro à exportação e ao investimento português no estrangeiro (...) bem como a sua subsequente implementação» (1).

Note-se que sendo a COSEC uma instituição com mandato público ela é detida por instituições privadas que nem sempre partilham os mesmos interesses que o Estado. É preciso ter em conta as possíveis implicações que daí decorrem. Por exemplo, é importante verificar se os prémios cobrados aos contratantes dos seguros são suficientemente elevados para cobrir eventuais sinistros e evitar, como veremos seguidamente, a criaçãode dívida bilateral. É igualmente necessário que o governo supervisione as decisões adoptadas pela COSEC, nomeadamente no que diz respeito à avaliação dos riscos, em particular evitando que os projetos que beneficiam da garantia do Estado tenham impactos sociais e/ou ambientais indesejados nos países devedores. Entretanto, para que a supervisãodo governo seja feita duma forma rigorosa, esta deveria estar aberta à participação e consulta pública, assunto do que trataremos mais adiante no texto.

 

2. Créditos à exportação, dívida bilateral, ajuda pública ao desenvolvimento e dívida ilegítima

Um dos problemas associados à actividade das ACE é a criação de dívida bilateral. De facto, segundo a rede ECA-Watch (2), mais da metade do conjunto de dívida bilateral exterior dos países em vias de desenvolvimento provêm das transacções financiadas por créditos à exportação (3).  Em concreto, se houver um sinistro numa operação garantida pelo Estado é o tesouro público quem cobre os prejuízos em que incorrem as empresas seguradas. Entretanto, o Estado exportador não perde esse dinheiro porque é o debilitado Estado importador quem terá que saldar os custos. Para este propósito, todas as ACE possuem departamentos dedicados à cobrança de dívidas e pagamentos em atraso.

Porém, nalgumas ocasiões – por exemplo quando a acumulação de dívidas por parte do país importador é considerada desproporcionalmente elevada – são celebrados acordos de reestruturação da dívida com implicações quer para o país importador quer para o país exportador. No caso dos países importadores/devedores, é de salientar que a reestruturação pode implicar o perdão total ou parcial da dívida através de acordos celebrados no quadro do Clube de Paris. Quando isto acontece, o montante perdoado é contabilizado pelo país exportador/credor como ajuda pública ao desenvolvimento (APD) (4). Com efeito, o cancelamento de dívida gerada pelos créditos à exportação é normalmente a causa dos aumentos que registam os orçamentos de APD (5). Por exemplo, em 2004, a APD portuguesa passou de 283 para 830 milhões de euros em virtude de um acordo de reestruturação de dívida com Angola (6). Sendo que a actividade das ACE não responde a critérios de desenvolvimento, torna-se difícil justificar que as perdas das ACE sejam classificadas como APD.

Caso não ocorra a reestruturação ou, durante o lapso de tempo até que esta aconteça, os países importadores/devedores, confrontados com uma dívida insustentável, podem testemunhar uma queda no seu desenvolvimento económico e um aumento da pobreza. Esta é uma realidade a que não são alheios actualmente Portugal, Grécia, Espanha, etc. e que tem fustigado durante décadas muitos dos países em vias de desenvolvimento. Na verdade, enquanto a comunidade internacional fornece anualmente 141 biliões de USD em ajuda externa a países em vias de desenvolvimento, os países em vias de desenvolvimento pagam anualmente 464 biliões de USD aos seus credores (7).

Como se não bastasse a injusta extracção de rendas dos países que menos podem pagar, os créditos à exportação têm sido frequentemente destinados a empreendimentos improdutivos que apenas beneficiam as empresas do Estado credor. Um exemplo desta situação é o norueguês. Em 2006, a Noruega admitiu a sua responsabilidade por ter concedido créditos de forma indevida a 21 países em vias de desenvolvimento para comprar barcos fabricados na Noruega. Vários barcos presentavam importantes defeitos de fabrico e nalguns casos, como no do Equador, provou-se que a compra dos barcos não tinha beneficiado de forma nenhuma a população,a qual teve de suportar o pagamento do serviço da dívida gerada (8). O caráter injusto desta situação não é alheio a Portugal se o comparamos ao caso dos submarinos alemães, uma operação de importação improdutiva cujo custo tem de ser suportado pelo povo português (9).

Uma recente auditoria à dívida que os países em vias de desenvolvimento contraíram com a Noruega, revelou que contratos de empréstimo estabelecidos com o Egito, a Birmânia, o Paquistão, a Somália, o Sudão e o Zimbabwe violam os princípios da UNCTAD sobre crédito bilateral responsável (10). Porém, ao problema da dívida irresponsável, soma-se o problema da dívida ilegítima, dívida contraída por ditadores e/ou governantes de Estados patrimoniais que apenas beneficiam a elite no poder enquanto é dinheiro público –de todos os cidadãos –o que é usado para cumprir com o seu serviço. Infelizmente, a Noruega não é excepção.Váriospaíses têm concedido crédito em moldes idênticos, inclusive para a compra de armas. Tal é o caso do Reino Unido cuja ACE, UK Export Finance, financiou a venda de armas a ditadores durante quarenta anos, incluindo a exportação à Siria de substâncias para o fabrico de armas químicas (11). Porém, apenas a Noruega assumiu a sua responsabilidade levando a cabo uma auditoria à dívida criada pelo crédito à exportação. Em grande parte isto tem acontecido graças às campanhas de pressão por parte de grupos da sociedade civil.  

 

3. O caso português no contexto europeu: ausência de um compromisso pela transparência na COSEC

Aos graves impactos da dívida causados pelas ACE em países em vias de desenvolvimento, somam-se outros, igualmente graves, a nível social e ambiental causados pela natureza dos projetos apoiados (12). Por exemplo, as ACE apoiam com frequência a construção de  projetos de grande dimensão –tais como centrais energéticas, infra-estruturas, explorações mineiras, petrolíferas, etc – que podem envolver impactos sociais adversos, tais como deslocações forçosas de pessoas, e/ou impactos ambientais nocivos, tais como a destruição de ecosistemas, aumento das emissões de gases com efeito de estufa, etc. Não obstante os significantes impactos, constata-se pouca divulgação dos dados sobre os projetos apoiados, ou que pretendem apoiar. Desta forma, dificulta-se que as partes interessadas, e especialmente as organizações da sociedade civil, consigam: a) emitir opiniões sobre a utilização de fundos públicos antes das operações serem aprovadas; b) monitorizar a existência de impactos adversos ou de sinistros que resultem em dívidas ou a criação de dívidas ilegítimas; e c) monitorizar o cumprimento dos objectivos e obrigações dos Estados Membros no que respeita à acção externa contidos no Artigo 21 do Tratado de Lisboa. Nomeadamente, aderir aos princípios de «democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional».

O baixo nível de transparência também é o caso da COSEC, cujas responsabilidades assumidas com recurso a fundos públicos ultrapassaram os mil milhões de euros, destinados a vários países, entre eles Moçambique, Angola, Venezuela e Marrocos. Se tomamos em consideraçãoos desafios que em maior ou menor medida apresentam estes países –ao nível dos direitos políticos e liberdades civis (13), do desenvolvimento humano (14) e ao nível da corrupção (15)–resulta ainda mais premente a necessidade de que a COSEC forneça informação exaustiva dos negócios que desenvolve com estes e com qualquer outro Estado.

Ignorando as questões relacionadas com o endividamento bilateral, é sobre o impacto social e ambiental, em particular sobre a divulgação de informação que permita avaliar estas implicações, que se têm centrado as mais recentes reformas. Porém, a conveniente falta de transparência impede que se avalie qualquer dos impactos.

Em 2011, a rede ECA-Watch, de que faz parte a Euronatura, viu com agrado a aprovação do Regulamento Europeu PE-CONS 46/11 (doravante Regulamento ACE) pelo potencial que este apresentava em melhorar o desempenho das ACE ao nível da transparência e ao nível das salvaguardas sociais e ambientais. Por um lado, o regulamento fez referência pela primeira vez à obrigação que as ACE dos países membros da EU têm de cumprir as provisões gerais da UE em matéria de ação externa contidos no Artigo 21 do Tratado de Lisboa e mencionadas acima. Por outro lado, conforme o Regulamento ACE, os países membros têm de dar conta anualmente à Comissão Europeia da sua actividade e esta, à sua vez, elabora um relatório com as suas conclusões para ser entregue ao Parlamento Europeu.

Porém, as medidas introduzidas pelo regulamento foram ineficazes. Por um lado, a Comissão Europeia não conseguiu identificar contradições nas respostas dadas pelas ACE no que diz respeito às actividades de 2011 (16). Por outro lado, considerou satisfatório o desempenho das ACE enquanto ao mesmo tempo afirmou que é difícil definir um standard preciso para avaliar o cumprimento da lei europeia pelas ACE (17). Além disso, a Comissão contenta-se com observar uma vontade geral, por parte dos países membros, para implementar políticas em linha com as provisões em matéria de ação externa. Porém, não toma em consideração que o desempenho das ACE varia substancialmente entre países no que diz respeito à quantidade e qualidade da informação que fornecem.

Por exemplo, se comparamos a informação divulgada publicamente pela COSEC e pela ACE holandesa, Atradius DSB, a diferença é enorme, como se pode comprovar nas tabelas seguintes. Em concreto, a COSEC apenas apresenta informação sobre os projetos classificados com as categorias A e B. Nomeadamente: o ano no que forneceu o apoio; a descrição/objectivo do projeto; a categoria ambiental outorgada; o país de execução; e o valor em DSE (Direitos de Saque Especial (18)). Em contrapartida, a Atradius DSB fornece informação sobre todos os projetos apoiados independentemente da categoria outorgada (A, B, ou C) e inclusive os que não foram classificados. Concretamente, os dados que divulga são: a data do apoio; o país de execução do projeto; o devedor; o exportador/investidor; o garantidor; o financiador; a descrição do projeto; a máxima compensação em euros; a avaliação ambiental; e informa se o projecto é apoiado com ajuda pública ao desenvolvimento. 

Fonte: http://www.cosec.pt/downloads/file98_pt.pdf(acedido 30/01/2014)

Para ver a tabela da Atradius clique aqui.  http://www.atradiusdutchstatebusiness.nl/Images/EKVpolissen_2013_tcm1008-156919.pdf(acedido 30/01/2014).

Esta falta de rigor da parte da Comissão Europeia é preocupante por três razões:

a) Por um lado, tira credibilidade à UE no que diz respeito ao compromisso de transparência, respeito e salvaguarda do ambiente e dos Direitos Humanos.

b) Por outro lado, descredibiliza o processo de prestação de contas promovido pela Comissão Europeia com o regulamento ACE.

c) A prestação de contas é deficiente quer a nível doméstico, quer a nível europeu. Isto traz dois tipos de implicações importantes: por um lado, desvirtua a democracia: como poderão os cidadãos depositar a sua confiança em representantes políticos que ocultam informação relativa aos negócios do Estado e a gestão dos recursos públicos? (19). Por outro lado, a falta de transparência facilita o desenvolvimento de práticas corruptas e a criação de dívida ilegítima, sobretudo quando está em causa o apoio de projectos de utilidade pública discutível que servem propósitos de elites políticas e/ou financeiras.

Além disso, o Parlamento Europeu (PE) elaborou um documento sobre o relatório apresentado pela Comissão Europeia sobre as actividades das ACE dos Estados Membro. No seu relatório, o PE argumenta que, baseando-se quer nos relatórios apresentados pelos Estados Membros à Comissão Europeia, quer na avaliação destes relatórios feita pela Comissão, não é possível avaliar se a actividade de crédito à exportação cumpre os objectivos da União em matéria de acção externa (20). Igualmente, o PE considera da máxima importância: 1) que os Estados Membros monitorizem e informem da existência, resultados e efectividade dos seus procedimentos de «due diligence» em relação aos potenciais impactos nos Direitos Humanos dos seus créditos a exportação com apoio oficial; e 2) a própria informação fornecida pelos Estados Membros sobre o cumprimento relativo aos Direitos Humanos. Além disso, o PE considera que se este processo de fornecimento de informação por parte dos Estados Membros é bem feito. Estes também oferecerão eficazmente informação sobre o cumprimento doutros compromissos consagrados no Artigo 21 do Tratado de Lisboa, tais como a erradicação da pobreza e a análise de riscos ambientais (21).

 

4.  Para quando uma reforma na política de transparência da COSEC? Recomendações

Como foi mencionado acima, os dados que a COSEC fornece em relação aos projetos apoiados pelo Estado são extremamente limitados. Além do mais, o relatório e contas de 2012 da COSEC contém menos informação que os relatórios dos anos transactos. Por exemplo, no relatório de 2012 a COSEC não fornece o valor dos prémios totais processados por apólices emitidas.

Portanto, de forma a evitar projectos prejudiciais do ponto de vista ambiental, social e dos Direitos Humanos, na Euronatura advogamos para que a COSEC:

1)     Exija aos promotores a realização dum Estudo de Impacto Ambiental e Social (EIAS), incluindo impacto nos Direitos Humanos e impacto sobre a sustentabilidade da dívida e sua legitimidade, para todas as transações (categorias A, B e C) e a sua divulgação no sítio da COSEC com o mínimo de 120 dias antes da aprovação do projeto.

2)     Forneça informação de todas as transações (quer classificadas nas categorias A, B e C quer não), de forma pública com o mínimo de 120 dias antes da aprovação do projeto, detalhando: o nome, localização e descrição do projeto; o nome do importador; o nome do exportador/investidor; nomes das instituições que eventualmente forneçam garantias e/ou empréstimos; o valor de cada projeto e o valor das responsabilidades públicas assumidas com cada projeto. Esta informação deve incluir também uma avaliação do cumprimento dos objetivos e obrigações da UE em matéria de ação externa, nomeadamente «a consolidação da democracia, o respeito dos direitos humanos e da coerência das políticas de desenvolvimento e o combate às alterações climáticas».

3)     Garanta que a sociedade civil possa pronunciar-se sobre a realização de todos os contratos apoiados pela COSEC com recurso a fundos públicos contribuindo para a transparência e credibilidade do processo. Especialmente, na avaliação de impacte ambiental e social, de forma a assegurar o cumprimento dos objectivos e obrigações dos Estados-Membros da EU relativas à ação externa mencionados no parágrafo anterior.

4)     Implemente um mecanismo efetivo de reclamação para atender as queixas daqueles afetados adversamente pelos projetos e para oferecer soluções a tais reclamações.

5)     Disponibilize regularmente no seu sítio informação sobre todos os projetos apoiados durante o período de cobertura dos mesmos.

6)     Publique uma avaliação do seu desempenho financeiro em relação às obrigações de longo prazo, para assegurar que os custos e as perdas da entidade estão cobertas pelos ingressos derivados dos prémios cobrados aos promotores.

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(1) http://dre.pt/pdf1s%5C2011%5C12%5C23900%5C0529205301.pdf  (acedido 30/01/2014).

(2) http://www.eca-watch.org/issues/debt(acedido 04/09/2013) e http://www.gpeari.min-financas.pt/arquivo-interno-de-ficheiros/bmep/2008-1/Art-05-A-Cooperacao-na-Area-Financeira-no-Contexto.pdf  (acedido 20/09/2013).

(3) Umrelatório da Eurodad de 2011 avaliou que quase o 80% das dívidas dos países pobres a outros estado provém de créditos à exportação e não de empréstimos para o desenvolvimento.  

(4)  http://www.gpeari.min-financas.pt/arquivo-interno-de-ficheiros/bmep/2008-1/Art-05-A-Cooperacao-na-Area-Financeira-no-Contexto.pdf  (acedido 20/09/2013) e http://www.eca-watch.org/sites/eca-watch.org/files/export%20credit%20deb...  (acedido 20/09/2013).

(5) http://www.eca-watch.org/sites/eca-watch.org/files/export%20credit%20debt.pdf(acedido 20/09/2013).

(6) http://www.gpeari.min-financas.pt/arquivo-interno-de-ficheiros/bmep/2008-1/Art-05-A-Cooperacao-na-Area-Financeira-no-Contexto.pdf (acedido 20/09/2013).

(7) http://www.regjeringen.no/en/dep/ud/press/news/2013/audit_dept.html?id=733680(acedido 30/01/2014)

(8) http://slettgjelda.no/filestore/eng.pdf (acedido 30/01/2014).

(9) http://transparencia.pt/?p=964(acedido 30/01/2014).

(10)  http://www.euractiv.com/development-policy/norway-audit-developing-country-debt-news-529863  (acedido 30/01/2014).

(11) http://www.theguardian.com/commentisfree/2013/sep/02/chemical-export-syria-uk(acedido 30/01/2014) e sobre exportação de armas da UE a África http://www.centredelas.org/images/stories/informes/Politica_Exportaciones_Armamento_UE_Africa_RICIP.pdf(acedido 30/01/2014).

(12) http://www.eca-watch.org/dodgy-deals(acedido 30/01/2014).

(13) http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/FIW%202013%20Charts%20an... (acedido 30/01/2014).

(14) http://hdr.undp.org/en/media/HDR2013_EN_Summary.pdf(acedido 30/01/2014).

(15) http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/(acedido 30/01/2014).

(16) http://www.fern.org/sites/fern.org/files/shadow%20report.pdf  (acedido 30/01/2014).

(17) http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/inta/dv/annualreview_reg1233_/annualreview_reg1233_en.pdf(acedido 30/01/2014).

(18) http://www.iseg.utl.pt/disciplinas/mestrados/dci/glossario.html(acedido 30/01/2014).

(19) http://www.academia.edu/2947623/Dados_Conhecimento_Accao_Melhorar_o_Acesso_a_Informacao_em_Portugal(acedido 29/08/13).

(20) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2013-0193&language=EN(acedido 29/08/13).

(21) Ibid.